海洋保护

【背景链接】

2019年1月，维护海洋生态环境,“守护海洋”,检察机关也积极行动起来。2月22日,“守护海洋”检察公益诉讼专项监督活动部署会在青岛召开。会议披露,要通过开展专项监督活动,将检察公益诉讼制度优势转化为守护海洋的生态效能。

2019年3月，山东省生态环境厅印发《山东省海洋生态环境保护规划(2018—2020 年)》(以下简称《规划》)。《规划》对海域进行分区管控，将山东省海域规划成自然保护地、海洋特别保护区、重要河口生态系统等17类341个分区，分别确定了各分区的环境质量目标。

【综合分析】

违法围填海普遍存在，利益驱动是主因。沿海经济快速发展、缺乏用地空间，土地价格快速上涨、海域使用成本过低，刺激了沿海地区向海要地的冲动。一些地区在短期利益驱动下，脱离实际需求盲目填海，个别项目违规改变围填海用途，用于房地产开发，浪费海洋资源的同时，对海洋环境造成严重破坏。

违法围填海乱象难以遏制，违法审批、监管失位是症结所在。有些地方从资源环境监管部门到投资核准部门，责任不落实、履职不到位，违反海洋功能区划审批项目;一些基层执法部门对政府主导的未批先填项目制止难、查处难、执行难普遍存在;违法围填海罚款由地方财政代缴，或者先收缴再返还给违法企业，行政处罚流于形式，客观上纵容违法。

没有切实落实新发展理念，保护优先、集约利用的用海新理念还未确立或不够牢固。近岸海域污染防治不力，陆源入海污染源底数不清，局部海域污染依然严重;督察组排查出的各类陆源入海污染源，与沿海各省报送入海排污口数量差距巨大。

【事件影响】

一是延缓经济转型升级。近年来大量的填海造地用于房地产开发，特别是建设“海景房”，是过去“土地财政”的延续，不仅难以改变投资拉动经济的模式，而且会进一步延缓钢铁、水泥等产能过剩行业的结构调整，与中央加快转变发展方式的方针背道而驰。目前，环渤海地区多个填海造地项目已经出现了烂尾楼，城市沦为“鬼城”的也不在少数，这无疑是对经济资源和自然资源的双重浪费。

二是破坏岸线生态环境。填海造地直接占用自然岸线，对潮间带生态系统造成毁灭性破坏。例如，由于围海造地，我国天然红树林面积已由20世纪50年代初的约5万公顷下降到目前的1.5万公顷，70%的红树林丧失，许多物种也因此失去栖息场所，特别是潮间带底栖生物和南北迁徙的候鸟。近20年来，渤海填海造地面积超过2000平方公里，造成的生态破坏已经不可逆转。填海造地使自然岸线被人为拉直，近岸地形发生改变，还会影响鱼类的繁殖和洄游。同时，由工业建设和房地产开发引致的大规模人口集聚，必然增加陆源污染物排放，导致海水水质进一步恶化。

三是妨害社会公平正义。大规模围填海行为的背后，是当地政府扭曲的政绩观。为了增加GDP和追求政绩，一些地方政府官员罔顾规划的科学性，不考虑行业前景，即使是产能过剩项目也大干快上，大规模投资欠下的债务则只能由全民买单。其间，如果将填海造地形成的土地用于房地产开发，地方政府和开发商更是获利丰厚，受损的是属于公共产品的自然岸线资源，最终影响的还是人民的福祉。从长远来看，随着人民生活水平的提高，对自然岸线的需求将显著增加。从目前来看，一些沿海城市因当初填海造地导致岸线资源严重不足的矛盾已经非常突出。

【参考对策】

保护海洋生态环境，首先要强化顶层设计。在用海项目中设置相应生态保护规范和技术标准，建立重大用海项目第三方评审制度，提高生态用海的门槛，将生态保护放在海洋资源开发利用的最优先位置。

其次，在加强事前审批的同时更要加强事中和事后的监管。一方面加强督察力度，拓宽群众举报途径，形成更强威慑;另一方面也要将自然岸线保有率等海洋生态保护指标纳入地方考核标准。

此外，还要加强对陆源污染物的排查和清理整顿工作，提升对重点海湾主要入海污染物的监控能力，实施精细化和动态化管控。探索建立海洋资源使用费用标准的动态调整机制，利用价格杠杆，大幅度提高用海成本。